Wat betekent het WHO-pandemieverdrag voor lidstaten zoals Nederland?

Van 21-30 mei vindt in het Zwitserse Genève de 76ste World Health Assembly (WHA) plaats, de jaarlijkse vergadering van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). Delegaties van alle 194 lidstaten, NGO’s, publieke en private gezondheidsorganisaties zoals Cepi, GAVI en Unicef en afgevaardigden van de farmaceutische industrie werken tijdens de vergadering een specifieke gezondheidsagenda af, die door de Raad van Bestuur is opgesteld. Naast het benoemen van de directeur-generaal, het vaststellen van het financiële beleid en het beoordelen en goedkeuren van de voorgestelde programmabegroting, stellen de lidstaten deze week ook het operationeel beleid van de organisatie vast voor het komend jaar.

Behalve het hoofdprogramma, dat voor het grootste deel wordt afgewerkt in het Europese hoofdkwartier van de Verenigde Naties, het Palais des Nations, zijn er tijdens de WHA ook andere bijeenkomsten en strategische rondetafelgesprekken.

Juridische instrumenten

Hoewel ze in het programma van de WHA geen centrale plaats innemen, zal er veel worden gesproken en onderhandeld over twee juridische instrumenten die de WHO sinds 2021 ontwikkelt. Het pandemieverdrag, dat CA+ genoemd wordt, en de aangepaste Internationale Gezondheidsregeling (IGR), gebaseerd op de IGR 2005. Deze juridisch bindende middelen moeten er in de toekomst voor zorgen dat de WHO tijdens pandemieën en andere bedreigingen voor de volksgezondheid een centrale en leidinggevende rol krijgt toebedeeld.

Beide instrumenten vullen elkaar aan. De IGR-amendementen richten zich op specifieke bevoegdheden en processen die de WHO en haar sponsors nastreven, terwijl het pandemieverdrag zich meer richt op bestuur en financiering om deze te ondersteunen. Beide instrumenten worden pas volgend jaar tijdens de WHA in stemming gebracht. Tot dan is het in principe mogelijk om de inhoud op punten aan te passen.

Voor meer duiding over de World Health Assembly en het pandemieverdrag, kun je vanavond kijken naar blckbx today, waar uitgebreid aandacht wordt besteed aan het onderwerp.

Waarom wil de WHO meer macht?

Hoewel de WHO tijdens de coronajaren al sterk de regie in handen had, wil het in de toekomst een nog meer centrale en leidinggevende rol in de preventie en bestrijding van pandemieën en andere internationale bedreigingen van de volksgezondheid. Het meer macht toekennen aan zichzelf, ten koste van de lidstaten, zou de internationale pandemische paraatheid, respons en samenwerking bevorderen in het geval van een nieuwe internationale noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid (PHEIC), zo beargumenteert de organisatie. Ook zou bijvoorbeeld de productie en (eerlijke) distributie van gezondheidsmiddelen beter af zijn indien de WHO daarover beslist, in plaats van lidstaten zelf.

Waarom zijn landen zo huiverig voor de pandemiewet?

Over de instrumenten heerst in lidstaten grote onrust. Veel landen vinden bijvoorbeeld dat de ontwikkeling en implementatie van het CA+-verdrag er te snel doorheen gedrukt wordt. Normaal gesproken wordt voor het optuigen van een dergelijk ingrijpend wettelijk bindend instrument veel meer tijd uitgetrokken. De voorgestelde wijzigingen van de IGR gaan volgens critici veel te ver. Vorig jaar, tijdens de laatste editie van de WHA, werd een aantal IGR-amendementen weggestemd, die door de VS waren ingebracht. Een coalitie van Afrikaanse landen speelde daarbij een hoofdrol, omdat zij zich zorgen maakten dat deze amendementen hun soevereiniteit zouden aantasten. (Wellicht niet toevallig is maandag 22 mei in Genève een besloten bijeenkomst belegd, waar geprobeerd zal worden specifiek Afrikaanse ministers van Volksgezondheid te overtuigen van de voordelen van de nieuwe IGR, en hun zorgen erover weg te nemen.)

Gevreesd wordt dat de WHO tijdens een zelf uitgeroepen noodsituatie te veel macht krijgt, als het verdrag en de gewijzigde IGR eenmaal in werking zijn getreden. De organisatie zou landen hun soevereiniteit en beslissingsbevoegdheid in gezondheidskwesties, en alles wat daar raakvlak mee heeft, dan mogelijk wettelijk kunnen ontnemen.

De voorgestelde instrumenten zouden de relatie tussen de WHO, haar lidstaten en hun bevolking fundamenteel veranderen, zien voor- en tegenstanders. De WHO is er niet langer ter ondersteuning van de lidstaten, maar de lidstaten dienen de WHO. Ook staat het individu, het uitgangspunt dat alle mensen gelijk zijn en dat ze vanaf hun geboorte onvervreemdbare basisrechten hebben, niet langer centraal. De WHO stelt voor bij de definities van de nieuwe IGR om de term 'met volledig respect voor de waardigheid, mensenrechten en fundamentele vrijheden van personen' uit de tekst te verwijderen en te vervangen door de kreten 'equity, inclusiviteit en coherentie’.

Bron: ontwerp-IGR-amendementen

Maar landen zijn vooral bang voor de verruiming van het begrip PHEIC (internationale noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid). Niet alleen een concrete noodsituatie maar ook een potentiële noodsituatie kan volgens de plannen voortaan voldoende zijn om een PHEIC af te kondigen. Daarbij wordt ook de context verruimd, uitgaande van het One Health-principe. Niet alleen een virus of ziekte kan worden gezien als een internationale bedreiging van de volksgezondheid, maar ook bijvoorbeeld (dreigende) klimaatverandering of een (potentieel) verlies aan biodiversiteit kunnen een gevaar betekenen, waarop een PHEIC kan worden afgekondigd.

Verontrustend wordt ook gevonden dat de beslissingsbevoegdheid om een PHEIC af te kondigen volledig in handen komt van één persoon, de directeur-generaal van de WHO, een functie die momenteel wordt bekleed door de Ethiopiër Tedros Adhanom Ghebreyesus.

Die zou volgens de wijzigingen van de IGR straks zelfstandig een internationale noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid kunnen uitroepen, zonder de nu nog verplichte ruggenspraak van het noodcomité of overleg met lidstaten. Op basis van zijn beslissing zou de WHO de bevoegdheid krijgen om zonder toestemming van nationale regeringen in landen verregaande maatregelen in te stellen. Lidstaten vrezen dat zij daardoor tijdens een PHEIC niet meer zelf kunnen beslissen op het gebied van zaken die met de volksgezondheid te maken hebben. Ze zijn bang dat de beslissingsbevoegdheid om bijvoorbeeld wel of geen vaccins aan te schaffen, de grenzen te sluiten of productiecapaciteit voor medische producten af te staan dan in handen komt van de WHO, die in het uiterste geval zelfs zou kunnen bevelen tot het instellen van lockdowns, grenssluitingen en verplichte quarantaine en vaccinatie van de bevolking.

Zijn de zorgen terecht?

Het antwoord op die vraag is ja en nee. Indien landen zich committeren aan de instrumenten is het antwoord ja. De WHO wil inderdaad verregaande bevoegdheid naar zich toe trekken, die individuele landen kan passeren.

Hieronder puntsgewijs een opsomming van de belangrijkste punten uit het pandemieverdrag (meest recente versie), dat zoals gezegd bedoeld is om de bureaucratie, financiering en het bestuur (governance) op te zetten om de uitgebreide en op punten gewijzigde IGR te ondersteunen:

• Onder toezicht van de WHO wordt een internationaal bevoorradingsnetwerk opgericht.
• Er komt de eis dat minimaal 5 procent van de nationale gezondheidsbudgetten wordt besteed aan noodsituaties op gezondheidsgebied om de structuren en processen te financieren.
• Er wordt een bestuursorgaan opgericht onder auspiciën van de WHO om toezicht te houden op het gehele proces.
• De reikwijdte wordt uitgebreid door de nadruk te leggen op een 'One Health'-agenda, waarbij wordt erkend dat diverse aspecten van het leven en de biosfeer invloed kunnen hebben op de gezondheid en dus kunnen leiden tot een internationale gezondheidsnoodsituatie met het potentieel om schade over grenzen heen te verspreiden.

De ontwerp-IGR-amendementen zetten nieuwe bevoegdheden voor de WHO tijdens gezondheidscrises uiteen en verbreden de context waarbinnen ze kunnen worden gebruikt. In totaal worden meer dan 300 wijzigingen (amendementen) van de IGR 2005 voorgesteld, die in deze publicatie van de WHO worden beschreven. Belangrijkste wijzigingen zijn:

• De definities van pandemieën en gezondheidsnoodsituaties worden uitgebreid, zodat die preventief kunnen worden uitgeroepen. Bijvoorbeeld bij 'potentiële schade’ in plaats van ‘daadwerkelijke schade’.
• Alle goederen of processen die de respons beïnvloeden of ‘de kwaliteit van leven verbeteren’ vallen onder de definitie van gezondheidsproducten.
• De aanbevelingen van de IGR worden veranderd van 'niet-bindend' naar ‘verplicht’. Staten moeten de instructies van de WHO opvolgen en uitvoeren. Dat was al zo, maar staat nu nog duidelijker omschreven.
• De autoriteit van de directeur-generaal om onafhankelijk noodsituaties aan te kondigen, wordt uitgebreid.
• Er wordt gezorgd voor nationale steun voor de bevordering van censuuractiviteiten door de WHO om te voorkomen dat tegenstrijdige benaderingen en zorgen worden verspreid.
• Er wordt een uitgebreid surveillanceproces in alle lidstaten opgericht, dat regelmatig door de WHO wordt geverifieerd.
• De WHO krijgt de mogelijkheid om data van landen zonder toestemming te delen met andere landen en met externe partijen.
• De WHO krijgt controle over bepaalde middelen van het land, inclusief vereisten voor financiële bijdragen, intellectueel eigendom en kennis.
• Bestaande IGR-bepalingen die van invloed zijn op individuen worden veranderd van niet-bindend naar bindend, inclusief grenssluitingen, reisbeperkingen, quarantaine, medische onderzoeken en verplichte toediening van vaccins of andere geneesmiddelen.

Zowel de tekst voor het verdrag als de nieuwe versie van de IGR zijn nog niet definitief. Beide ontwerpinstrumenten worden nog besproken en verdere wijzigingen zijn waarschijnlijk. Recent heeft de toetsingscommissie bepaalde aspecten van de IGR-amendementen afgezwakt in een rapport aan de directeur-generaal, maar de basisprincipes blijven grotendeels overeind.

Terugkomend op de vraag of de zorgen al dan niet terecht zijn. De zorgen dat de WHO landen kan dwingen om soevereiniteit af te staan en de macht over kan nemen van landen lijkt onterecht. De WHO zelf kan het afstaan van soevereiniteit in ieder geval niet afdwingen.

Wel bindend niet strafbaar

Hoewel beide teksten bindend zijn volgens internationaal recht, hebben landen in de praktijk de mogelijkheid om hun soevereiniteit te behouden en de rechten van hun burgers te beschermen, blijkt uit onderzoek van blckbx, dat daarvoor onder meer sprak met expert op het gebied van internationaal recht, prof. mr. Brigit Toebes, hoogleraar gezondheidsrecht in internationaal perspectief aan de Universiteit Groningen. Zij geldt als autoriteit op het gebied van de IGR.

Volgens haar zijn de zorgen die veel landen hebben niet terecht en wordt de soep niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend. “Mijn indruk is dat het een kwetsbaar evenwicht is. Je wilt dat landen meedoen, zonder dat ze te veel in de stress schieten op het moment dat ze eraan gebonden zijn. Maar je wilt ook dat ze een aantal dingen doen.” Hoewel de instrumenten in naam juridisch bindend zijn, betekent dat volgens Toebes niet direct dat landen eraan moeten gehoorzamen. Of de IGR en het pandemieverdrag opgevolgd moeten worden, hangt voor een groot deel af van de nationale wetgeving. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld treedt een internationaal verdrag pas in werking als het is opgenomen in de nationale wetgeving.

Landen als Nederland, die actief meewerken met het opstellen van het pandemieverdrag, zullen waarschijnlijk niet verplicht hoeven worden om de adviezen van de WHO op te volgen, maar daaraan vrijwillig meewerken. Toch houdt ook de Nederlandse wetgeving de mogelijkheid open om zelf een afweging te kunnen blijven maken, al heeft men zich verbonden aan een internationaal verdrag. Hier is dat wel anders omdat ons rechtssysteem, net als bijvoorbeeld in België en Frankrijk, gebaseerd is op het monisme.

In een monistische opvatting vormen het internationale recht en het nationale recht één rechtssysteem. Uitgaande van de opvatting dat het internationale recht van hogere orde is dan het nationale recht, betekent dat dat het internationale recht zonder verdere omzetting direct kan worden toegepast in het nationale recht. Het internationale recht heeft interne werking. Dit is echter in principe niet verplicht.

Wel kunnen individuen en organisaties zich voor iedere nationale rechter op dat internationale recht beroepen. Goede voorbeelden daarvan zijn de rechtszaken die milieubeweging Urgenda aanspande tegen de Nederlandse overheid, omdat die zich onterecht niet zou houden aan internationaal recht.

Nederland behoudt de mogelijkheid om adviezen van de WHO tijdens een pandemische noodsituatie naast zich neer te leggen, maar kan dan door een initiatief als Urgenda voor de rechter ter verantwoording worden geroepen. De rechter kan dan beslissen dat Nederland zich alsnog moet committeren.

Tandeloze tijger

Mocht het wel zo zijn dat landen wettelijk verplicht zijn om te gehoorzamen, dan heeft dat in de meeste gevallen geen gevolgen als ze dat niet doen. De WHO beschikt momenteel namelijk zelf nog niet over sanctiemogelijkheden voor landen die haar adviezen negeren. Tot afkeuring van directeur-generaal Tedros, die al vaker heeft uitgesproken dat hij wil dat de WHO de mogelijkheid krijgt om landen te sanctioneren, en de WHO, blijft de organisatie voorlopig wat dat betreft een tandeloze tijger.

Landen kunnen dus volgens de letter van de wet straks wel verplicht zijn om de WHO te gehoorzamen, mocht Tedros of zijn opvolger het noodzakelijk achten om een internationale noodsituatie voor de volksgezondheid uit te roepen. Zij kunnen er door de WHO echter niet voor gestraft worden als ze geen gehoor geven aan aanbevelingen.

Kleine en arme landen kunnen echter wel degelijk indirect gedwongen worden, doordat ze te maken kunnen krijgen met financiële druk, beperkingen en sancties van entiteiten zoals de Wereldbank, die ook betrokken zijn bij de agenda van de WHO. Of in het geval van Nederland via een nationale rechter tot naleving gedwongen worden.

Enorme bureaucratie

Ongeacht of de WHO nu wel of niet de macht kan overnemen in landen die akkoord gaan, zal er in lidstaten die akkoord gaan met de instrumenten een enorme bureaucratie worden opgetuigd, die naar verwachting jaarlijks maximaal 28,5 miljard euro zal kosten, inclusief 9,2 miljard euro aan nieuwe financiering. Ter vergelijking, het totale jaarlijkse budget van de WHO is momenteel ongeveer 3,3 miljard euro.

Deze bureaucratie zal zich bezighouden met het opsporen van nieuwe en varianten van virussen, deze identificeren, de mate van dreiging bepalen en vervolgens maatregelen implementeren. Dit resulteert in een voortdurende pandemische industrie, met interne belangenconflicten, gefinancierd door belastingbetalers wereldwijd, maar vallend onder een VN-agentschap zonder nationaal juridisch toezicht en weinig tot geen verantwoordingsplicht. De rechtvaardiging voor voortdurende financiering zal gebaseerd zijn op het signaleren en reageren op waargenomen bedreigingen en het genereren van winst voor sponsors via farmaceutische aanbevelingen en verplichtingen.

Wanneer gaan de lidstaten stemmen?

Zowel het pandemieverdrag als de gewijzigde IGR doorlopen momenteel het standaardproces van open en besloten commissievergaderingen, interne en externe beoordelingen en voorstellen van verschillende staten. Het wijzigingsproces van de IGR valt onder de werkgroep inzake wijzigingen van de internationale gezondheidsvoorschriften (WGIHR), terwijl het pandemieverdrag onder de International Governmental Negotiating Body (INB) valt, dat in december 2021 werd opgericht. Beide organen vallen onder de WHA.

Het is de bedoeling dat het verdrag en de IGR in mei volgend jaar tijdens de 77ste WHA ter stemming aan de lidstaten worden voorgelegd. Het pandemieverdrag heeft een tweederde meerderheid van de stemmen nodig om te worden aangenomen, de aanpassingen van de IGR slechts een gewone meerderheid. Lidstaten, die hun handtekening zetten, hebben een opt-out-termijn van zes maanden waarin zij hun goedkeuring schriftelijk en gemotiveerd kunnen intrekken. Ook landen die bij voorbaat niet akkoord gaan dienen overigens proactief een schriftelijke reden in te dienen waarom zij niet mee willen doen, anders wordt ervan uitgegaan dat ook zij akkoord zijn. Belangrijk is trouwens dat de WHO het één-land-één-stem-principe hanteert. Dat betekent dat een eilandstaat als Samoa met 200.000 inwoners, hetzelfde stemrecht heeft als een land als China met bijna 1,5 miljard inwoners. Hoewel dat misschien rechtvaardig klinkt, betekent het in de praktijk dat kleine landen financieel en op andere manieren door grotere machtige landen onder druk gezet kunnen worden om hun stem aan te passen.

Achtergrond: Invloed farmaceutische industrie

Niet alleen politici maar ook afgevaardigden van NGO’s en andere belanghebbende organisaties nemen deel aan de WHA. Stakeholders uit de private sector zijn sterk vertegenwoordigd, met name uit de farmaceutische industrie. De WHO is sinds 2000 steeds afhankelijker geworden van financiering door private stichtingen en farmaceutische bedrijven. Ook is er een sterke publiek/private verwevenheid ontstaan met gezondheidsorganisaties zoals CEPI en Gavi, waar private belangen rechtstreeks via het bestuur invloed uitoefenen. Deze organisaties beïnvloeden de WHO via directe financiering en financiering binnen de lidstaten van de WHO.

Mede daardoor is de financiering nu vaak gericht op specifieke projecten en geografische gebieden, in plaats van dat de gelden naar eigen inzicht van de WHO kunnen worden ingezet. Grondstoffen bijvoorbeeld krijgen nu meer aandacht, met name vaccins, omdat ze winst opleveren voor particuliere donateurs. Eenzelfde trend is te zien bij andere internationale gezondheidsorganisaties, zoals Unicef en Artsen zonder Grenzen, die onder invloed van financiers vaccinatie en immunisatie tot speerpunt hebben gemaakt in hun beleid.

Bij de WHO was de focus op vaccins goed te zien bij COVID-19. Nadat de WHO de ziekte tot pandemie had uitgeroepen, volgden de meeste landen niet alleen vrijwel blindelings de adviezen van de WHO, van het sluiten van grenzen tot het isoleren en massaal testen van gezonde mensen. Op advies van de organisatie werd wereldwijd hoofdzakelijk ingezet op het ontwikkelen en later het massaal toedienen van haastig ontwikkelde vaccins, en het ontraden van behandeling met bestaande medicijnen als hydroxychloroquine en ivermectine. Het leverde de farmaceutische industrie honderden miljarden euro’s winst op, voornamelijk afkomstig uit gemeenschapsgeld. Even los van de vraag of deze vaccins wel veilig waren en werkten, is de vraag gerechtvaardigd of hier sprake was van het schenden van ethiekregels en belangenverstrengeling.

We blijven de actualiteiten in Genève deze week op de voet volgen.